Obrazloženje

1. Organizacijski odbor osnovan je dana 13. ožujka 2019. godine, a čini ga devet članova, koji su u njega imenovani ispred triju sindikalnih središnjica: Nezavisnih hrvatskih sindikata, Saveza samostalnih sindikata Hrvatske te Matice hrvatskih sindikata. Odlukom o osnivanju Organizacijskog odbora uređena je njegova svrha, sastav, način rada te način donošenja odluka. Za nacionalnu koordinatoricu izabrana je Mirela Bojić, a za zamjenike nacionalne koordinatorice Marija Hanževački i Darko Šeperić.

2. Sukladno članku 8. b Zakona o referendumu dana 13. ožujka 2019. godine Organizacijski odbor je donio Odluku da se pristupi izjašnjavanju birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma o prijedlogu Zakona o izmjenama Zakona o mirovinskom osiguranju (dalje: Odluka). Odlukom je jasno definirano referendumsko pitanje te je određeno kako će se potpisi za raspisivanje referenduma prikupljati u vremenu od 27. travnja do 11. svibnja 2019. godine, a ista je objavljena u dnevnom tisku i drugim sredstvima javnog priopćavanja.

3. Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: Ustavni sud) je svojom odlukom U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014. godine, što je ponovio i odlukama U-VIIR-1158/2015 i U-VIIR-1159/2015, jasno utvrdio kako svaki zahtjev za raspisivanje referenduma koji Hrvatskom saboru bude podnesen na temelju članka 87. stavka 3. Ustava mora sadržavati detaljan prikaz činjenica i okolnosti koje su bile povod za referendumsko pitanje u predloženom sadržaju te dostatno i relevantno obrazloženje razloga zbog kojih se traži raspisivanje referenduma. Organizacijski odbor, stoga, u nastavku ovog zahtjeva postupa sukladno iznesenom zahtjevu Ustavnog suda.

I Zasnovanost referendumskog pitanja

Ustavno-pravni aspekt

Hrvatska je demokratska republika i socijalna država u kojoj narod ostvaruje svoju vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem, sukladno članku 1. Ustava RH. Pod neposrednim odlučivanjem pozitivni ustavni i zakonski propisi podrazumijevaju, među inim, i referendum birača. Temeljem činjenice da u RH vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana Organizacijski odbor proveo je izjašnjavanje birača o pitanju u čijem smislu i sadržaju ne nalazi ustavno-pravne prepreke za referendumsko izjašnjavanje.

Fiskalno pitanje u demokratskom i političkom aspektu

Postoje tumačenja koja tvrde da su fiskalne i proračunske odluke u ekskluzivnoj nadležnosti parlamenta i da se ne mogu donositi ili mijenjati referendumom birača.

Qui bene distinguit, bene docet. Valja dobro razlikovati da bi se nešto dobro razumjelo. Potrebno je razlikovati utjecaj referenduma na već donesene fiskalne i proračunske odluke od utjecaja referenduma na buduće takve odluke. Razumno je pretpostaviti da bi mijenjanje ex post jednom donesene odluke parlamenta o fiskalnim parametrima ekonomske i socijalne politike za jednu fiskalnu godinu, kao i mijenjanje jednom donesenog proračuna, utjecalo na ekonomsku politiku nositelja demokratski izabrane vlasti a u ekstremnim slučajevima i dovelo u pitanje učinkovitost, stabilnost i urednost funkcioniranja države i društva.

Čini nam se da bi s aspekta samog smisla političkog i demokratskog procesa sporan bio i referendum birača koji bi imao aspiraciju ex ante oblikovati ili donositi cjeloviti državni proračun za predstojeću godinu, odnosno Zakon o proračunu, pored ili mimo parlamenta.

Međutim, kriterij za ocjenu dopustivosti nekog referendumskog pitanja ne može biti puki utjecaj na proračun, jer svako referendumsko pitanje o bilo čemu ima ili može imati veći, ili manji, izravni ili manje izravan utjecaj na buduće proračune. U suprotnom niti jedan referendum ne bi se mogao provesti, jer svaki ima javno-financijske implikacije pa makar samo već njegovim provođenjem.

Bilo kakav pristup referendumskom pitanju po kriteriju utjecaja na količinu proračunskih parametara zapao bi u nerazrješiva proturječja i zapleo se u pitanju tko i na temelju kojih kriterija postavlja kvantitativne granice dopustivosti i nedopustivosti. Stoga smatramo relevantnim gledati kakav utjecaj neko referendumsko pitanje ima, osim na zaštitu ljudskih i manjinskih prava, još i na smislenost, urednost i učinkovitost političkog procesa.

Međutim, kao što je vidljivo, pitanje koje je postavio Organizacijski odbor ne dovodi u pitanje niti jedno niti drugo, štoviše ono politički proces proširuje i obogaćuje jer narodu dodaje neposredni subjektivitet u oblikovanju svoje stvarnosti. Kakav bi to bio politički proces kojega bi opstruirala neposredno izražena volja naroda. Demokratski sigurno ne.

Iako se može nagađati o manjem ili većem utjecaju ovog referendumskog pitanja na neki budući (bliži ili daleki) proračun, ne može se govoriti o poništenju, ometanju ili neuređenju političkog funkcioniranja i demokratskog procesa niti u sadašnjem vremenu niti u budućnosti. Naime, budući da se radi o volji naroda, politika u njegovoj službi dužna je za provedbu te volje pripremiti sve vrste prilagodbi, uključujući i one financijske, odnosno, proračunske, a za što nedostatak potrebnog vremena, a pogotovo u slučaju referendumskog pitanja o kojemu je ovdje riječ, ne može biti niti izlika niti prepreka. Volja naroda iskazana na referendumu postaje ulazna i obračunska vrijednost za buduće proračune. Kada bi i bilo većih proračunskih troškova oni će se oblikovati na način da je narodnom odlukom ovo pitanje postalo društveni prioritet čemu se prilagođavaju svi drugi troškovi, kao uostalom i kod svake druge promjene prioriteta koja je posljedica političke odluke. Rekli bismo, nije narod u službi proračuna, već je proračun u službi naroda.

U skladu s pravnim sustavom kao cjelinom i Ustavom RH

Konkretno referendumsko pitanje u svemu je u skladu s pravnim sustavom kao cjelinom i s Ustavom RH. Ono niti oduzima niti blokira ovlasti predstavničkih tijela. Ne blokira zato jer se svaki zakon može mijenjati pa i zakon donesen referendumom birača ili narodnim referendumom na temelju Ustava RH članak 87. stavak 3. Prepreka promjeni takvoga zakona može biti samo u političkoj sferi, ali ju ne pronalazimo u ustavno-pravnoj. Iako bi i politički i demokratski bilo korektno da promjena zakona temeljem narodnog referenduma uslijedi novim referendumom, po sadašnjem stanju stvari to nije ustavno-pravni imperativ.

Referendumom o ovom pitanju ni na koji način se ne predviđa zabrana daljnjih aktivnosti Vlade i Sabora RH, da kontinuirano prate razvoj događaja i u budućnosti predlože i druge mjere s istim ili sličnim ciljem, ako to ocijene svrsishodnim. Prepreka Vladi i Saboru da tako čine nije u sferi legaliteta, ali može biti u sferi legitimiteta (isključivo politički, imajući na umu volju narodne većine).

Ističemo da birači imaju ustavno i legitimno pravo da uređuju određene odnose, u ovom slučaju mirovinske, a na što je narod ovlašten člankom 2. stavak 4. alineja 1. Ustava RH, koji kaže da „Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u RH“. Iz ovoga je vidljivo da Sabor nema isključive ovlasti uređivanja gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u RH.

Također, treba naglasiti da je ovdje zapravo riječ o zakonodavnom referendumu, odnosno o inicijativi koja smjera donošenju zakona i to zakona koji mijenja odredbe ranijeg zakona. Kao što je od davnina poznato, postojeći zakoni se, po devizi „Lex posterior derogat legi priori,“ mogu i smiju mijenjati ako zakonodavac ocijeni da je to potrebno. Upravo je to slučaj i ovdje, uz tu specifičnost da se kao zakonodavac sada izravno aktivira narod, odnosno birači na referendumu. Doista bi čudno bilo dovoditi u pitanje u bilo kojem aspektu eventualnu odluku naroda kao zakonodavca o spomenutom pitanju koji utemeljenje ima u demokratskom izjašnjavanju i u volji narodne većine u usporedbi s voljom predstavničke vlasti kojoj za takvo rješenje nedostaje legitimitet jer ga nije ponudila u izbornom programu.

U cijelosti se slažemo s tvrdnjom da se Ustav ne može interpretirati partikularno, već samo kao cjelina, što znači da se u toj cjelini interesi i pozicije Vlade, Sabora, kapitala ne mogu izdvajati bez sagledavanja interesa, pozicije i volje građana, radnika i državljana.

Dakle, stvari su jednostavne. Građani su upoznati s donesenim zakonom, s kojim nisu zadovoljni i sada se žele o njemu izjasniti, preuzeti ulogu zakonodavca, a na to imaju pravo na temelju Ustava RH.

Socijalno-ekonomski aspekt

Vlada RH nastoji pokazati da će u budućnosti iznos sredstava za mirovine silno porasti u odnosu na ono što bi bilo prema važećim zakonskim rješenjima i da će zbog toga biti ugrožen razvoj zemlje i mirovine budućih umirovljenika. Vlada RH s tako nepouzdanim projekcijama uznemiruje javnost, jer one ne samo da nisu realne već su puko nagađanje na temelju premisa i varijabli iz budućnosti, koje ne mogu i nisu danas poznate. S onu stranu vidljive tendencije u Vladinom izračunu, (po kojem, primjerice, ispada da Vlada pretpostavlja stopu rasta BDP-a od oko nevjerojatno niskih 1%, što, dakle, znači da će sve buduće vlade biti još neuspješnije od posljednje dvije, i to tako sljedećih 20 godina), valja ukazati da nije bitan apsolutni iznos takvih izdataka već buduća sposobnost društva da takav teret nosi, dakle, bitan je rast BDP-a i zapošljavanje, bitan je ekonomski razvoj, a vlast koja to ne bude u stanju osigurati neće riješiti mirovinske probleme koliko god da se produljio radni vijek.
Argumenti o nepovoljnim demografskim kretanjima i starenju stanovništva razbijaju se na istom tom pitanju ekonomske uspješnosti sadašnjih i budućih vlada i proturječe suprotnim silnicama koje današnji razvoj tehnologije nudi čovječanstvu. Kineski razvoj govori da se i u uvjetima demografske stagnacije mogu u veoma dugom roku ostvarivati visoke stope rasta. Kada govorimo o materijalnoj i fiskalnoj održivosti mirovinskog sustava nemoguće je apstrahirati od četvrte industrijske revolucije (robotizacija, digitalizacija, umjetna inteligencija, automatizacija) koja preplavljuje i preplavit će sve zemlje pa i one neuspješne, i temelj je za stvaranje takvih materijalnih bogatstva na temelju kojih je moguće razgovarati kako o skraćenju radnog vremena (u Nizozemskoj se već sada radi 30 sati tjedno), tako i o skraćenju radnog staža, a u mnogim zemljama razgovara se i eksperimentira o temeljnom dohotku.

I na koncu, s obzirom da nije moguće pokazati da ovo referendumsko pitanje ima signifikantno negativne ekonomske i političke posljedice niti u bližoj niti u daljnjoj budućnosti tada u prvi plan izbija najvažnije društveno pitanje, a to je pitanje dostojanstva i humanosti u društvu na tragu određenja Republike Hrvatske kao socijalne države socijalne pravde. Veliki broj profesija nije u stanju raditi do 65 godina, a kamoli do 67. godine, kao što je opće poznato i intuitivno jasno, osobito starijim građanima. Uostalom jedna od najvećih vrednota RH je socijalna pravda, članak 3. Ustava, a člankom 63. Ustav državi daje zadatak da brine o pravu na dostojan život. Stoga, izazivati daljnju patnju velikog broja ljudi u poznim godinama u eklatantnoj je suprotnosti s naravi društvenih odnosa koje propisuje Ustav RH. Takva politika niti je u skladu s određenjem RH kao socijalne države, niti s načelima uzajamnosti i obzirnosti koja proizlaze iz pravila civiliziranog društva. O razradi navedenih tvrdnji opširnije u daljnjem tekstu.

II Prikaz činjenica i okolnosti koje su bile povod za referendumsko pitanje

Hrvatski je sabor na 10. sjednici 7. prosinca 2018. godine donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju, koji je u Narodnim novinama objavljen 20. prosinca 2018. godine, a stupio na snagu 1. siječnja 2019. godine. Iz teksta obrazloženja Konačnog prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju, koji je Vlada Republike Hrvatske (dalje: Vlada RH) uputila Hrvatskom saboru 30. studenoga 2018. godine, proizlazi kako su izmjene u mirovinskom sustavu međugeneracijske solidarnosti motivirane, prije svega, potrebom jačanja održivosti mirovinskog sustava, koje se željelo postići, između ostalih, i sljedećim rješenjima:
– ubrzavanjem izjednačavanja dobi za starosnu i prijevremenu starosnu mirovinu za žene u odnosu na muškarce i to povećanjem dobi za četiri mjeseca po godini, za starosnu mirovinu, odnosno dobi i mirovinskog staža za četiri mjeseca po godini za prijevremenu starosnu mirovinu;
– ubrzavanjem ritma podizanja uvjeta dobi za starosnu mirovinu za žene i muškarce sa 65 na 67 godina i to po četiri mjeseca po godini, počevši od 2028. godine,
– ubrzavanjem ritma podizanja uvjeta dobi za prijevremenu starosnu mirovinu za žene i muškarce sa 60 na 62 godine, počevši od 2028. godine,
– destimulacijom prijevremenog umirovljenja kroz uvođenje linearnog umanjenja mirovine od 0,3 posto za svaki mjesec ranijeg odlaska u mirovinu prije ispunjenja uvjeta dobi za starosnu mirovinu;

Vlada RH je promjenama mirovinskog sustava pristupila uz argumentaciju kako je zakonsko produljenje radnog vijeka i istovremeno strože kažnjavanje prijevremenog umirovljenja, a u uvjetima produljenja životnog vijeka te negativnih demografskih trendova, nužno radi osiguranja financijske stabilnosti sustava međugeneracijske solidarnosti s jedne strane te primjerenosti mirovina s druge strane. Osim što smatraju kako podizanje uvjeta dobi neće za posljedicu imati i produljenje radnog vijeka (staža), podnositelji ovog zahtjeva ne smatraju da je navedeno nužno već da je nepravedno, nehumano prema najugroženijem dijelu građana, neprilagođeno ekonomskim i društvenim okolnostima te neopravdano u odnosu na praksu u usporedivim zemljama.

Ustavni sud u svojoj odluci U-I-988/1998 od 17. ožujka 2010. godine naglašava kako je „značenje mirovinskog sustava u tome što on bitno utječe na imovno stanje i socijalnu sigurnost većine ljudi“ te da se unutar sustava generacijske solidarnosti odvijaju vertikalna i horizontalna redistribucija dohotka, „koje doprinose ostvarenju socijalne pravde, uklanjanju ili ublažavanju siromaštva te unaprjeđenju socijalne solidarnosti.“

Trenutne odredbe zakonskog okvira, koje se predlažu izmijeniti na referendumu, upravo su u suprotnosti s učincima preraspodjele dohotka koju Ustavni sud pripisuje mirovinskom sustavu.

Financijska održivost mirovinskog sustava i primjerenost mirovina

Podnositelji ovog zahtjeva smatraju kako je Vlada RH provela promjene mirovinskog sustava na temelju neodgovarajućih argumenata te mjere neće postići zacrtane ciljeve. Upravo suprotno.
Kao prvo, podatci pokazuju kako hrvatski mirovinski sustav nema problem financijske održivosti. Naime, prema podatcima iz Izvješća Europske komisije The Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States 2016-2070 (dalje: Ageing Report) udio javnih rashoda za mirovine u 2016. godini je u Hrvatskoj iznosio 10,6 posto, a u EU 28 – 11,2 posto BDP-a. Projekcije iz istog dokumenta, a koje se temelje na zakonskom okviru prije posljednjih izmjena mirovinskog sustava, iako relativno nepouzdane na dugi rok, ukazuju kako bi udio ukupnih javnih rashoda za mirovine do 2040. godine u Hrvatskoj mogao snažno pasti u odnosu na druge zemlje Europske unije (dalje: EU). Dapače, Hrvatska bi uz Grčku mogla ostvariti najveći pad udjela ukupnih javnih rashoda za mirovine u cijeloj EU, od čak 2,3 postotna boda BDP-a. Da su u projekcije uključena trenutna zakonska rješenja, smanjenje izdvajanja za mirovine u Hrvatskoj bilo bi i veće.
Dakle, podatci za Hrvatsku, i prije nego što je Vlada RH provela posljednje izmjene mirovinskog sustava, nisu ukazivali na problem trenutne, a ni buduće neodrživosti mirovinskog sustava, no ukazivali su na problem neprimjerenosti razine mirovina. U dokumentu Europske komisije (dalje: EK), Izvješće za Hrvatsku 2019. stoji: „..u 2017. agregatni omjer zamjene bio je među najnižima u EU-u (41%), što je dovelo do znatnog pada životnog standarda nakon umirovljenja, o čemu svjedoči visoki rizik od siromaštva ili socijalne isključenosti.“ Dodatno, podatci Eurostata pokazuju kako je kod korisnika mirovina stopa rizika od siromaštva i socijalne isključenosti u 2017. godini u Hrvatskoj iznosila 32,5 posto, dok je prosjek EU 18,7 posto.

Međutim, za razliku od Vlade RH, podnositelji ovog zahtjeva smatraju kako se problem primjerenosti mirovina ne može i ne smije rješavati prisilnim produljenjem radnog vijeka i strožim kažnjavanjem prijevremenog umirovljenja, već kroz ukupan ekonomski razvoj zemlje. Ključno je imati na umu da postoji niz zanimanja u kojima rad do 67. godine u današnjim i očekivanim okolnostima nije objektivno moguć i s obzirom na njih Vladine promjene mirovinskog sustava nisu društveno prihvatljive jer osobe u takvim zanimanjima prisiljava da ili rade na štetu svojeg zdravlja (i sigurnosti trećih osoba) ili prihvate trajno manje mirovine pa time i siromaštvo u starosti.

U konačnici, većina službenih podataka, projekcija te primjera iz usporedivih zemalja upućuje kako Hrvatska ne samo da ne bi trebala ubrzati podizanje dobne granice, već bi dobnu granicu trebala vratiti na 65, odnosno 60 godina za prijevremenu mirovinu jer bi se tako prilagodila objektivnim okolnostima na koje ukazuju podatci vitalne statistike, praksa u usporedivim zemljama te trendovi na tržištu rada.

Nejednakost u raspodjeli tereta mirovinskog sustava

U Konačnom prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama zakona o mirovinskom osiguranju, Vlada RH neodrživost mirovinskog sustava naglašava sljedećom tvrdnjom: „…rashodi mirovinskog osiguranja generacijske solidarnosti u 2017. godini iznosili su 38,07 milijardi kuna (10,5% BDP-a), s time da je samo 56% rashoda za mirovine pokriveno doprinosima, dok je čak 44% rashoda financirano iz državnog proračuna.“

Činjenica je da godišnji deficit mirovinskog sustava iznosi oko 17 milijardi kuna i isti se mora nadoknaditi iz Državnog proračuna. Međutim, prema podatcima Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (dalje: HZMO) ukupno 17 kategorija umirovljenika u Hrvatskoj ostvaruje pravo na mirovine po posebnim propisima. Ti umirovljenici čine 13 posto ukupnih umirovljenika i na njihove mirovine troši se oko 8,7 milijardi kuna godišnje (22 posto ukupnih rashoda za mirovine), od čega je samo oko 3,5 milijarde stečeno mirovinskim stažem odnosno pokriveno doprinosom. Dakle, razlika između uplaćenih doprinosa i isplaćenih mirovina za kategorije umirovljenika po posebnim propisima iznosi više od 5 milijardi kuna i ta razlika stvara značajan dio deficita mirovinskog sustava. Također, deficit od 17 milijardi kuna stvara i oko 6 milijardi kuna prikupljenih doprinosa koji se uplaćuju u drugi mirovinski stup, odnosno ne koriste se za isplatu trenutnih mirovina. Da drugi stup nikada nije uveden, taj bi se novac koristio za isplatu današnjih mirovina. Sukladno navedenom, kada se oduzmu gore prikazani učinci uvođenja drugog mirovinskog stupa i učinci mirovina po posebnim propisima, ostaje iznos od nešto manje od 6 milijardi kuna godišnje u okviru kojeg država pokriva i nekoliko različitih dodataka na mirovine (dodatak na najniže mirovine i dodatak od 4 do 27 posto korisnicima mirovine koji su ostvarili pravo na mirovinu nakon 1. siječnja 1999. godine).

Dakle, krajnje je nekorektno ukupan mirovinski deficit od 17 milijardi kuna prikazati kao posljedicu sustava međugeneracijske solidarnosti i isključivo u tom dijelu, kroz podizanje dobi za umirovljenje za sve buduće umirovljenike koji će pravo na mirovinu ostvarivati prema Zakonu o mirovinskom osiguranju (dalje: ZOMO) i strožu penalizaciju prijevremenog umirovljenja, tražiti prostor za smanjenje tog deficita.

Prema javnim podatcima HZMO-a u Hrvatskoj je u prosincu 2018. godine bilo ukupno 1.143.130 umirovljenika prema ZOMO-u, od čega 800.799 korisnika starosnih mirovina čija je prosječna mirovina bila 2.587,21 kunu, prosječna životna dob 72 godine i tri mjeseca te im je prosječan staž iznosio 32 godine, tri mjeseca i 26 dana. U okviru te kategorije umirovljenika najveći iznos mirovine isplaćuje se dugogodišnjim osiguranicima čija je prosječna mirovina iznosila 3.565,81 kunu, a prosječan staž im je bio 42 godine, osam mjeseci i četiri dana.

S druge strane u prosincu 2018. godine bilo je 175.254 umirovljenika prema posebnim propisima. Njihova prosječna mirovina iznosila je 4.234 kune, što je 64 posto više od prosječne starosne mirovina, a prosječan staž umirovljenika prema posebnim propisima iznosio je 23 godine, pet mjeseci i 13 dana, što je skoro 10 godina manje nego kod prosječnog umirovljenika u starosnoj mirovini i gotovo 20 godina manje od prosječnog staža dugogodišnjeg osiguranika. Ovakvo stanje rezultira velikim nejednakostima. Pripadnici HVO-a kao skupina s najmanjim stažem od prosječno svega sedam godina i tri mjeseca ostvaruju veću mirovinu od prosječnog umirovljenika koji je otišao u starosnu mirovinu.

Trenutna zakonska rješenja teret budućih prilagodbi mirovinskog osiguranja svaljuju isključivo na kategoriju umirovljenika prema ZOMO-u, dakle na one koji već imaju najstrože uvjete umirovljenja, dok mirovine koje se ostvaruju po posebnim propisima, po puno povoljnijim uvjetima od uvjeta propisanih općim mirovinskom propisom, ostaju zaštićene, dapače, nedavnim zakonskim rješenjima omogućilo se širenje broja umirovljenika iz te kategorije i povećanje mirovina. Takav pristup je duboko nepravedan. Već dugi niz godina EK preporučuje usklađivanje odredbi o mirovinama za sve posebne kategorije s općim pravilima umirovljenja, no na navedenom području se ne postiže nikakav napredak, dok se vrlo spremno provode rješenja za odvraćanje od prijevremenog umirovljenja ili ubrzavanje prelaska na višu dobnu granicu za umirovljenje.

Također, do sada u Hrvatskoj od strane državnih tijela nikada nije napravljena odgovarajuća i cjelovita analiza učinaka uvođenja drugog stupa obveznoga mirovinskog osiguranja u odnosu na ostvarenje socijalne sigurnosti u starosti, odnosno racionalnosti i učinkovitosti tog sustava.

Sve navedeno pokazuje izrazito selektivan pristup u rješavanju problema mirovinskog deficita. Ovog puta ta rješenja dovode do nepravednog umanjenja socijalnih prava većine budućih umirovljenika, do narušavanja njihove egzistencijalne sigurnosti u starosti te nepoželjnih učinaka preraspodjele socijalne države. Vlada RH je u središtu pozornosti imala samo krajnje smanjenje ukupnih rashoda mirovinskog sustava, zanemarujući pritom, u velikoj mjeri, moguće negativne posljedice promjena na pojedince, odnosno buduće korisnike mirovinskog sustava, kao i na društvo u cjelini.

III Razlozi zbog kojih se traži raspisivanje referenduma

Uvjet dobi za starosnu i prijevremenu starosnu mirovinu

Kada govorimo o zakonskom rješenju prema kojem će se uvjet dobi za stjecanje prava na starosnu i prijevremenu starosnu mirovinu podići na 67, odnosno 62 godine, valja istaknuti kako navedeno rješenje ne predstavlja novinu (budući da u ZOMO-u postoji od 2014. godine), no novinu predstavlja u dijelu koji se odnosi na ubrzanje početka primjene tih strožih uvjeta.
Ekonomski, društveni i institucionalni razvoj u Hrvatskoj u posljednjih 29 godina ne upućuje kako je Hrvatska u stanju napraviti iskorak u predviđenom vremenskom roku, a koji bi omogućio uvjete u kojima bi strože dobne granice mogle postati stvarna dob za umirovljenje. Dapače, situacija u Hrvatskoj i brojni podatci govore u prilog potrebi za zaokretom u odnosu na trenutno zakonsko rješenje, stoga podnositelji ovog zahtjeva predlažu da Hrvatska ostane u okvirima u kojima se kreću i ostale usporedive zemlje te uvaži ekonomsko i društveno okruženje, odnosno da dob za starosno umirovljenje za žene i muškarce nakon usklađivanja ostane 65 godina, a za prijevremenu starosnu mirovinu 60 godina, do stvaranja uvjeta za duži ostanak u svijetu rada za većinu radnika.

Kao prvo, podatci Ageing Report-a pokazuju kako razlika u očekivanom trajanju života u Hrvatskoj u odnosu na EU prosjek u 2016. godini iznosi 3,3 godine za muškarce i 2,6 godina za žene. No, osim što u prosjeku kraće živimo, bitnije je da je naše zdravstveno stanje lošije od prosjeka EU. Prema podatcima Eurostata za 2016. godinu, očekivano trajanje zdravog života pri rođenju za Hrvatsku iznosi 57,1 godinu za muškarce (što je 6,4 godine manje od prosjeka EU) i 58,7 godina za žene (što je 5,5 godina manje od prosjeka EU). Pritom Hrvatska ne stoji loše samo u odnosu na prosjek zemalja EU (koji podižu najrazvijenije zapadne zemlje) već stoji loše i u odnosu na prosjek usporedivih posttranzicijskih EU10 zemalja. Hrvati imaju 1,4 godine, a Hrvatice 1,7 godina kraći očekivani životni vijek u zdravlju pri rođenju od prosjeka EU10 zemalja.

Ovi podatci su bitni jer ukazuju da Hrvati zbog lošijeg zdravstvenog stanja građana nisu objektivno u mogućnosti raditi jednako dugo kao građani nekih drugih EU zemalja. Također, opravdano je uspoređivati mirovinske sustave zemlja na približno istom stupnju ekonomskog razvoja (bogatstva), sa sličnim povijesnim obrascima razvoja, sličnim sustavima i sličnom kvalitetom sustava socijalne zaštite, zdravstva te institucija na tržištu rada (sustavima zaštite u slučaju nezaposlenosti, zaštite na radu, sindikalnog organiziranja i sl.). U tom smislu Hrvatska pripada u skupinu posttranzicijskih zemalja EU u kojoj je jedna od ekonomski najnerazvijenijih zemalja. Prema podatcima Eurostata 2018. godine je jedino Bugarska imala manji BDP po glavi stanovnika (prilagođen za paritet kupovne moći).

Međutim, kao što Tablica 2. pokazuje, prema podatcima EK, Hrvatska u skupini usporedivih zemalja, iako je ekonomski jedna od najnerazvijenijih, trenutno ima jednu od najstrožih dobnih granica za odlazak u starosnu i prijevremenu starosnu mirovinu za muškarce. Jedino Hrvatska, Slovenija i Poljska trenutno imaju dobnu granicu od 65 godina, sve ostale zemlje imaju nižu dobnu granicu, pri čemu Slovenija ima manju dobnu granicu za prijevremenu starosnu mirovinu. Općenito gledano i granica za prijevremenu starosnu mirovinu za muškarce u Hrvatskoj je trenutno visoka te višu granicu imaju samo Bugarska, Latvija, Mađarska i Poljska.

Prema planovima na temelju sadašnjih zakonskih rješenja u promatranim zemljama, do 2050. godine Hrvatska bi bila zemlja s najstrožim dobnim uvjetom za starosnu mirovinu za muškarce.
Usporedivo gledano, trenutno je nešto bolja situacija za žene gdje strože uvjete za starosnu mirovinu imaju u Estoniji, Latviji, Litvi, Mađarskoj i Sloveniji, dok strože uvjete za prijevremenu starosnu mirovinu imaju žene u svim zemljama, osim u Rumunjskoj. No, kao i kod muškaraca, naše trenutno zakonodavstvo u odnosu na zakonodavstva usporedivih zemalja predviđa da će žene u Hrvatskoj 2050. godine imati najstrože uvjete za starosnu mirovinu, dok će za prijevremenu starosnu mirovinu strože uvjete imati samo Bugarska, Latvija i Mađarska.

Tablica 1. Zakonska dob za umirovljenje i prijevremeno umirovljenje (u zagradama) za muškarce i žene u posttranzicijskim zemaljama

Izvor: The 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2016-2070).

Na koncu, osim vitalne statistike i prakse u nama usporedivim zemljama, i trendovi na tržištu rada pokazuju da podizanje dobne granice za umirovljenje u Hrvatskoj nije opravdano te da očigledno u Hrvatskoj postoje određene karakteristike tržišta rada i politike zapošljavanja poslodavaca, a koje ne omogućavaju duži ostanak u zaposlenosti.

Naime, prema podatcima Eurostata u 2018. godini stopa zaposlenosti dobne skupine od 55 do 64 godine starosti u Hrvatskoj je iznosila 42,8 posto. Niži udio zaposlenosti ove dobne skupine imale su samo Grčka i Luksemburg, dok je prosjek EU iznosio 58,7 posto. Također, ako osoba starija od 55 godina izgubi posao, vjerojatnost da će pronaći drugi posao je vrlo mala, na što nam i ukazuje podatak da je udio dugotrajne nezaposlenosti (duže od 12 mjeseci) u ukupnoj nezaposlenosti dobne skupine 55-64 u 2016. godini iznosio 72,9 posto (prosjek EU 62,9 posto). Podatci o ovako niskoj stopi zaposlenosti starije populacije, te podatci o relativno lošem zdravstvenom stanju građana, sigurno su u određenoj mjeri povezani. S druge strane, vrlo visok udio dugotrajno nezaposlene starije radne snage, upućuje kako poslodavci nevoljko zapošljavaju taj dio radne snage kao i da aktivne mjere zapošljavanja za ovu skupinu građana očito nisu odgovarajuće. Dakle, slika na tržištu rada ne nudi prikladne argumente za zakonsko podizanje dobi za umirovljenje uz istodobno povećanje penalizacije za prijevremeno umirovljenje.

I na kraju, sam Ageing Report koji procjenjuje dugoročne učinke starenja po pojedinim zemljama članicama pokazuje da bi se prosječna stvarna dob umirovljenja u Hrvatskoj (u razdoblju od 2017.-2040.) mogla povećati sa 61,5 na 63,9 godina, što je niže i od dobne granice od 65 godina, a kamoli od dobne granice od 67 godina.

Dakle, podatci i projekcije ne opravdavaju usvojena rješenja. Dapače, govore u prilog potrebi za zaokretom u odnosu na trenutno zakonsko rješenje. Duljina životnog vijeka, život u zdravlju nakon 65. godine i ostali pokazatelji ovise o uvjetima života u stvarnom okruženju, radnim uvjetima i tehnologijama, stanju zdravstvene zaštite i njenoj dostupnosti, što su neposredni razlozi hrvatskog zaostajanja za EU prosjekom, ali i nama usporedivim zemljama. Podizanje dobne granice za ostvarenje prava na mirovinu ne znači da će ljudi do tada moći raditi, ali znači da će zbog ranijeg odlaska u mirovinu (jer ne mogu raditi ili ih se poslodavac želi riješiti i zaposliti mlađe) biti trajno kažnjeni nižim mirovinama, što će rezultirati njihovim siromaštvom u starosti.

Stoga podnositelji ovog zahtjeva predlažu da Hrvatska ostane u okvirima u kojima se kreću i ostale usporedive zemlje te uvaži trenutno ekonomsko i društveno okruženje i predviđanja s tim u vezi.

Penalizacija prijevremenog umirovljenja

Institut prijevremenog umirovljenja u sustavima generacijske solidarnosti postoji zato jer se smatra kako određeni broj radnika neće biti u stanju ostvariti uvjete za starosnu mirovinu, a što ne smije biti razlogom da im se ne osigura određeni stupanj socijalne sigurnosti.

Međutim, ne tako davno, tijekom 90-tih godina prošlog stoljeća, umirovljenje općenito, pa tako i prijevremeno, često je bio jedini odgovor država Istočne Europe na tranzicijske procese, a u Hrvatskoj na procese pretvorbe i privatizacije u kojima su nestala brojna radna mjesta. One radnike koji su ispunjavali bilo kakve uvjete za mirovinu zbrinjavalo se na taj način, odnosno trošak tranzicije prebacivao se na mirovinski sustav. Suočena s tim problemom, država u kasnijim razdobljima odlučuje postrožiti uvjete za prijevremeno umirovljenje u smislu dobi i staža, ali i kazniti prijevremeno umirovljenje trajnim umanjenjem mirovine. Kroz godine ta su se umanjenja mijenjala u svojoj visini, ponekad bila stupnjevana, ponekad linearna, u određenim razdobljima su uzimala u obzir duljinu mirovinskog staža prilikom „određivanja kazne“. Bilo je i razdoblja u kojem je umanjenje mirovine zbog prijevremenog odlaska u mirovinu bilo privremenog karaktera i trajalo je samo do navršenja dobi za stjecanje prava na starosnu mirovinu, ali se na kraju zakonodavac odlučio na linearno umanjenje po jedinstvenoj stopi od 0,3 posto po svakom mjesecu ranijeg umirovljenja. Pri predlaganju takvih rješenja ne pokušava se utvrditi razloge prijevremenog umirovljenja, nego se pretpostavlja da je to slobodna odluka radnika i da on, stoga, mora snositi i teret takve odluke. Odnosno, državu nije ni briga koji je razlog prijevremenog umirovljenja, već se samo bavi činjenicom kako prijevremeno umirovljenje u pravilu znači dulje razdoblje korištenja mirovine te ta sredstva „štedi“, odnosno nadoknađuje kroz trajno umanjenje mirovine koju mora isplaćivati. No, što ako prijevremeno umirovljenje ovisi o čimbenicima izvan osobe radnika, na koje on može malo ili nimalo utjecati?

Upravo na tu činjenicu ukazuje nedavno istraživanje Marijane Bađun s Instituta za javne financije i Šime Smolića s Ekonomskog fakulteta u Zagrebu o uzrocima ranijeg umirovljenja u Hrvatskoj „Predictors of Early Retirement in Croatia “. Navedeno istraživanje je pokazalo kako prijevremeno umirovljenje predstavlja zaštitu za one radnike koji rade u težim radnim uvjetima s nižom ekonomskom sigurnosti, koji imaju lošiju kvalitetu života, niže obrazovanje i slabije zdravstveno stanje. Dakle, zdravstveni, radni, socio-ekonomski i financijski čimbenici snažno utječu na donošenje odluke o prijevremenom umirovljenju ili drukčije rečeno, mnogi radnici odlučili bi se na dulji rad kada bi imali bolje poslove, obrazovanje, zdravlje i veću kvalitetu života. U skupini od 18 promatranih zemalja Hrvatska prednjači s 19 posto ispitanika koji su potvrdili kako su se za prijevremenu mirovinu odlučili zato što im je takva mogućnost ponuđena uz odgovarajuće poticaje u vidu otpremnina, odnosno na to su ih motivirali poslodavci. Također, i ovo istraživanje ukazuje na činjenicu da su zdravstveni razlozi bitan faktor umirovljenja jer je 20 posto sudionika istraživanja iskazalo kako je razlog njihovog umirovljenja loše vlastito zdravlje. Samo su dvije zemlje po ovoj kategoriji bile lošije od Hrvatske.

U Izvješću o radu Inspektorata rada za 2018. godinu navodi se i podatak: „Dani privremene nesposobnosti za rad zbog ozljeda na radu i profesionalnih bolesti iznose 833.247 dana, a prosječno dnevno izostaje 2.662 zaposlenika.“ Izvješće navodi i podatak kako je u 2018. godini broj dana privremene nesposobnosti za rad na teret poslodavca iznosio 8.364.872 dana, a na teret HZZO-a 8.577.267 dana ili ukupno 1.342.362 dana više nego li u 2017. godini. Produljenje radnog vijeka na 67 godina starosti vrlo vjerojatno bi dodatno utjecalo na povećanje stope bolovanja, što će biti povećani trošak za poslodavca , ali i za nacionalni zdravstveni sustav te će utjecati na poslovanje, na teže planiranje i izvršavanje poslovnih planova i obveza poslodavaca.

Dakle, gore navedeno istraživanje je svrstalo Hrvatsku u krug zemalja u kojem je nedobrovoljno prijevremeno umirovljenje znatno zastupljeno što daje svojevrsnu potvrdu gore istaknutog zaključka kako na nisku zaposlenost i visoku dugotrajnu nezaposlenosti starije populacije, u dobroj mjeri utječe njihovo zdravstveno stanje, ali i politike upravljanja radnom snagom koje prakticira značajan broj poslodavaca.

U konačnici, istraživanje pokazuje kako je tek 1 posto svih prijevremenih umirovljenja u RH rezultat želje za „uživanjem u životu.“ I po tom pokazatelju lošije od Hrvatske stoje samo 3 od ukupno 18 analiziranih zemalja. Primjerice, u Češkoj i Estoniji taj udio iznosi 3,5 posto, a u Danskoj 30 posto, Švedskoj 22 posto te Švicarskoj 16 posto.

Navedeno jasno pokazuje kako prijevremeno umirovljenje, u najvećem broju slučajeva nije rezultat radnikove volje, nego okolnosti na koje radnik nema utjecaja, ali je svejedno zbog toga kažnjen trajnim umanjenjem mirovine. Stoga, treba težiti takvim mjerama za demotivaciju prijevremenog umirovljenja koje će prvenstveno biti demotivirajuće za poslodavce. Možda i kroz uvođenje obveze da takvi poslodavci moraju neoporezivo uplatiti iznos novca u neki fond za dokup mirovine iz kojeg će radnik, koji je protivno svojoj volji, „otjeran“ u prijevremenu mirovinu, do kraja prava na mirovinu primati i razliku mirovine za koju je oštećen prijevremenim umirovljenjem.

Nadalje, relativno novije istraživanje temeljem podataka Eurobarometra i iz European Social Survey za 12 zemalja EU pokazuje da prilagodba na povećanje dobi za umirovljenje varira između različitih kategorija starijih osoba – ljudi s visokim obrazovanjem (a možemo zaključiti da to podrazumijeva i bolje plaćene te fizički manje naporne poslove) se lakše prilagođavaju nego oni s nižim obrazovanjem (manje plaćenim i fizički zahtjevnijim poslovima). Također, švicarski znanstvenici Staubli i Zweimüller u svom su istraživanju iz 2013. godine na primjeru reforme prijevremenog umirovljenja u Austriji zaključili kako je pooštravanje uvjeta za prijevremenu mirovinu u kratkom roku dovelo do povećanja zaposlenosti starijih osoba i smanjenja rashoda na mirovine. Međutim, istovremeno je promjena naštetila zaposlenima lošijeg zdravlja i onima na slabije plaćenim poslovima te je došlo do prelijevanja učinaka na druge oblike državnih naknada građanima, posebno naknada za nezaposlene. U konačnici je neto učinak reforme u vidu ušteda i smanjenja državnih rashoda bio puno manji od očekivanog. Navedeno bi bilo moguće očekivati i u Hrvatskoj.

Zaključno, ako prijevremeno umirovljenje, u pravilu, nije izbor radnika, nego nužnost zbog određenih objektivnih okolnosti, a istraživanje na primjeru pokazuje da je u mnogim slučajevima upravo tako, onda je povećanje penalizacije i to u kombinaciji s povećanjem dobi za prijevremeno umirovljenje vrlo nehumana i neopravdana mjera. Tim više što se pokazuje da bi ta mjera najsnažnije djelovala na ionako najugroženiju populaciju radnika (one s nižim primanjima i lošijeg zdravlja). Istodobno, zbog trajno nižih mirovina prijevremeno umirovljeni će se suočavati s većim siromaštvom u starosti te će država ipak morati intervenirati, ovoga puta s druge proračunske pozicije (socijalna pomoć).

Uzimajući u obzir izneseno, podnositelji ovog zahtjeva predloženim zakonskim rješenjem smanjuju penalizaciju prijevremenog umirovljenja s važećih 0,3 posto na 0,2 posto po nedostajućem mjesecu, što maksimalnu penalizaciju smanjuje sa sadašnjih 18 posto na 12 posto. Predloženo rješenje nedvojbeno znači veće izdatke (izračun u nastavku teksta) u sustavu međugeneracijske solidarnosti u odnosu na trenutno zakonsko rješenje, no podnositelji zahtjeva ocjenjuju kako se radi o mjeri koja je opravdana i nužna sa stajališta zaštite socijalne sigurnosti određenih skupina budućih umirovljenika.

Uvjeti za umirovljenje žena u prijelaznom razdoblju

Podizanje uvjeta dobi za žene za stjecanje prava na starosnu mirovinu te uvjeta dobi i staža za stjecanje prava na prijevremenu starosnu mirovinu prema važećem se zakonskom rješenju odvija se u dinamici od četiri mjeseca po godini, čime se želi skratiti razdoblje u kome će se žene izjednačiti s muškarcima po uvjetima za umirovljenje.
Podnositelji ovog zahtjeva svjesni su odluke Ustavnog suda o uklanjanju dobne diskriminacije između muškaraca i žena za odlazak u mirovinu, no smatraju kako nisu stvoreni nikakvi novi uvjeti koji bi opravdali skraćivanje razdoblja u kojem će se žene izjednačiti s muškarcima po uvjetima umirovljenja. Sukladno tome, trenutno zakonsko rješenje rezultirat će ranijim izlaskom žena iz svijeta rada kroz prijevremeno umirovljenje i povećanom stopom bolovanja, a podatci pokazuju da su žene i do sada bile strože penalizirane od muškaraca.
Stoga, ovim zakonskim prijedlogom podnositelji ovoga zahtjeva predlažu da ritam izjednačavanja uvjeta za umirovljenje iznosi tri mjeseca po godini, jer ocjenjuju da je riječ o ritmu koji omogućava postupnu društvenu zauzetost na izgradnji uvjeta koji bi ženama omogućili dulji ostanak u svijetu rada.

Uvjet dobi za starosnu mirovinu dugogodišnjeg osiguranika

Institut starosne mirovine za dugogodišnjeg osiguranika stavlja naglasak na staž kao bitnu odrednicu pri stjecanju prava na mirovinu te priznaje kako postoje radnici koji su rano počeli raditi, pri tome radili u zahtjevnim radnim uvjetima i radno intenzivnim djelatnostima i zbog toga imaju pravo biti umirovljeni po povoljnijim dobnim uvjetima, bez umanjenja mirovine.
Budući da mirovinski sustav posljednjih 20 godina stavlja naglasak na dob pri umirovljenju, to ovaj institut predstavlja svojevrsnu protutežu takvom pristupu. Stoga, važeće zakonsko rješenje prema kojem bi od 2027. godine uvjet dobi trebalo povisiti na 61 godinu smatramo neopravdanim zaokretom, zbog čega predlažemo brisati mogućnost podizanja dobi.

IV Stupanje na snagu Zakona

Ovim zakonskim prijedlogom predlaže se stupanje na snagu Zakona o izmjenama Zakona o mirovinskom osiguranju sto dvadesetog dana od dana objave u „Narodnim novinama“. Sukladno članku 90. Ustava, prije nego što stupe na snagu, zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u “Narodnim novinama”, Službenom listu Republike Hrvatske, a stupaju na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave.

Imajući u vidu činjenicu da očekujemo da će građani, izjašnjavajući se na referendumu, donijeti Zakon o izmjenama Zakona o mirovinskom osiguranju, da će njegovom objavom sadržaj Zakona biti učinjen dostupnim svim adresatima te će njegovo donošenje imati određeni financijski utjecaj na Državni proračun, predviđeno je njegovo stupanje na snagu sto dvadesetog dana od dana objave. Ovime donositelji Zakona, građani Republike Hrvatske, ostavljaju dovoljno vremena Vladi RH da predloži Državni proračun kojim se osiguravaju financijska sredstva za njegovu provedbu te Hrvatskom saboru da ga donese, odnosno dovoljno vremena za preraspodjelu planiranih prihoda i rashoda Državnog proračuna financijskim posljedicama ovog Zakona.

V Ocjena potrebnih sredstava za provođenje Zakona

U Konačnom prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju, od 30. studenoga 2018. godine, ocjena sredstava potrebnih za provođenje Zakona iskazana je na sljedeći način:
„Prema podacima Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje ocijenjeno je da će u odnosu na postojeća prava primjena predloženih odredbi ovog Zakona iziskivati dodatna financijska sredstva u iznosu od 8.400.000 kuna u 2018. godini, 179.600.000 kuna u 2019. i 238.300.000 u 2020. …Navedeni trend povećanja rashoda za mirovine se ublažava u narednim godinama, a od 2024. godine očekuje se postupno smanjenje rashoda po osnovi primjene predloženog Zakona … … Predloženim Zakonom smanjili bi se prihodi Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2.800.000 kuna u 2018. godini, dok bi se prihodi povećali za 7.1000.000 kuna u 2019. i 35.200.000 kuna u 2020. godini. …Nastavak pozitivnog trenda rasta prihoda na temelju primjene predloženog Zakona se očekuje i u narednom razdoblju.„

Imajući na umu stavove Ustavnog suda u pogledu sadržaja obrazloženja referendumskog pitanja te posebne zahtjeve u pogledu obrazloženja referendumskog pitanja postavljenog u formi prijedloga zakona, što je ovdje slučaj, koji proizlaze iz odluke U-VIIR-1159/2015, podnositelji ovoga zahtjeva u nastavku iznose ocjenu potrebnih sredstava za provođenje Zakona na identičan način kako je to napravila i Vlada RH.

S obzirom da Zakon koji se predlaže donijeti referendumom stupa na snagu s odgodom od 120 dana, a imajući u vidu i vrijeme koje je potrebno da se referendum provede, fiskalni učinak predloženih promjena na Državni proračun za 2019. godinu je neutralan.

Trošak provođenja samog referenduma ne može se pripisati financijskim izdacima koji proizlaze iz zakona eventualno odobrenog na referendumu temeljem referendumskog pitanja, već iz propisa koji reguliraju demokratsko pravo građana na neposredno izjašnjavanje.

Prema dostupnim javnim podatcima HZMO-a ocijenjeno je da će primjena predloženih odredbi Zakona iziskivati dodatna financijska sredstva od 17.500.000 kuna u 2020. te 17.900.000 kuna u 2021. godini. Pod pretpostavkom snažnijeg rasta broj novih korisnika prijevremenih mirovina u 2019. godini te njihovog ponovnog smanjivanja 2020. i 2021. godini te pod pretpostavkom stalnog broja nedostajućih mjeseci za punu starosnu mirovinu za žene i muškarce, navedena dodatna sredstva su posljedica smanjenja penalizacije za prijevremeno umirovljenje s 0,3 na 0,2 posto po nedostajućem mjesecu starosti. Sa stvaranjem uvjeta za smanjenje prijevremenog umirovljenja ovi rashodi imat će trend smanjenja.

S obzirom da je iz Državnog proračuna za 2019. vidljivo kako je ukupan proračun Ministarstva rada i mirovinskog sustava 45,6 mlrd kuna, od čega je mirovinskom sustavu namijenjeno 40,1 mlrd kuna, smatramo kako je u okviru postojećih izvora sredstava mirovinskog sustava bez većih teškoća moguće osigurati dodatna financijska sredstva za provedbu predloženih odredbi Zakona u 2020. i 2021.

Ocjenjujemo kako bi predložene promjene, u trenutnim pozitivnim okolnostima na tržištu rada, mogle dovesti do zaustavljanja trenda odlaska u prijevremenu mirovinu (kojeg je potakla Vlada RH svojim izmjenama ZOMO-a), a što je vidljivo u povećanju broja novih korisnika prijevremenih mirovina u 2018. godini za 5,5 posto, te snažnom povećanju broja novih korisnika u prva četiri mjeseca 2019. godine od čak 72 posto u odnosu na prva četiri mjeseca 2018. godine.

Naime, prije nego što je Vlada RH krenula u kampanju promjene ZOMO-a, broj novih korisnika prijevremenih mirovina u razdoblju od 2014. do 2017. godine padao je u prosjeku za visokih 11,5 posto godišnje. Da se taj tempo pada novih korisnika nastavio i dvostruko sporijim intenzitetom od 5 posto, sustav međugeneracijske solidarnosti bi u odnosu na trenutno očekivano kretanje broja novih korisnika prijevremenih mirovina, u 2020. i 2021. godini uprihodio ukupno 80.000.000 kuna više.

Osim smanjenja penalizacije za prijevremeno umirovljenje, dodatna financijska sredstva u 2020. i 2021. godini iziskuje i ukidanje ubrzanja izjednačavanja dobi za starosno i prijevremeno starosno umirovljenje za žene u odnosu na muškarce, koje ženama omogućava da 2020. godine u mirovinu idu dva mjeseca, a 2021. godine tri mjeseca ranije nego što to predviđa trenutni zakon. Nažalost, nisu javno dostupni podatci na temelju kojih bi se mogli izračunati učinci ove promjene na prihode i rashode Državnog proračuna.

Dodatak 1. Dugoročne projekcije učinaka referendumske inicijative

Primjenjivost dugoročnih procjena je vrlo dvojbena, posebno ako im je cilj ambiciozan te se umjesto procjene trenda želi izvršiti procjena konkretnim brojem, poput procjene HZMO-a koja predviđa da će trošak referendumske inicijative do 2040. godine iznositi 45 milijardi kuna.

Učinke promjena u mirovinskom sustavu vrlo je teško procijeniti jer moraju uključivati mnogo varijabli (promjene broja zaposlenih, ukupnog stanovništva, BDP-a, inflacije, plaća, doprinosa, itd.). No, činjenica je da se kretanje mnogih varijabli u ekonomiji vrlo teško može objektivno procijeniti jer na njih može utjecati puno nepredvidivih okolnosti te samim time objektivnost bilo koje procjene opada kako vremensko razdoblje procjene raste.

Primjerice, uzmimo u obzir samo dvije varijable koje je HZMO morao koristiti u svojoj procjeni referendumske inicijative, stopu rasta BDP-a i kretanje zaposlenosti. Iako je riječ o dvije najvažnije ekonomske varijable, Slika 1. pokazuje kako je vrlo teško procijeniti njihovo kretanje. EK je 2015. godine prognozirala kako će prosječna stopa rasta u Hrvatskoj u razdoblju od 2015. do 2018. godine iznositi 1 posto, dok je u stvarnosti ona bila 2,9 posto, dakle, skoro tri puta veća. Što se tiče kretanja zaposlenosti, EK je prognozirala prosječnu stopu od 0,5 posto, a stvarna je bila 1,3 posto.

Slika 1. Razlika između projekcija EK i stvarnog kretanje stope rasta BDP-a i zaposlenosti u RH u periodu od 2015. do 2018.

Izvor: DZS i Eurostat (stvarni podatci), Assessment of the 2015 Convergence Programme for Croatia (projekcije). Dostupno na: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/11_hr_scp_en_2.pdf

Dakle, već je iz navedenog prikaza usporedbi projekcija EK i stvarnih kretanja varijabli vidljivo kako je čak i u kraćem roku, a kamoli u razdoblju od 20 godina, teško napraviti bilo kakvu procjenu za koju bi se moglo reći da je relativno objektivna. Sukladno tome, procjene konkretnog iznosa učinaka referendumske inicijative kroz idućih 20 godina zapravo nemaju smisla.

Činjenica je, s druge strane, kao što Dodatak 1. pokazuje, da učinci referendumske inicijative ne dovode ni do kakvih značajnijih promjena u odnosu na trenutne važeće fiskalne planove u iduće tri godine (Plan proračuna za 2019. te projekcije za 2020. i 2021.).

Dapače, učinci referendumske inicijative nemaju značajnije utjecaje na rashode za mirovine još gotovo cijelo desetljeće, odnosno sve do trenutka kada trenutno zakonsko rješenje predviđa početak usklađivanja dobi za starosnu mirovinu na 67, a prijevremenu starosnu mirovinu na 62 godine te kada na snagu stupaju strože odredbe o dobi za dugogodišnjeg osiguranika.

Pritom je ključno istaknuti kako ni u tom trenutku ne dolazi do novih, dodatnih troškova za mirovinski sustav, niti ova referendumska inicijativa znači dodatan društveni teret u vidu neminovnosti novog zaduživanje ili nužnosti smanjenja mirovina kako je to zlonamjerno prikazivala Vlada RH u svojoj predreferendumskoj kampanji.

Naime, referendumska inicijativa ni na koji način ne povećava prava budućih umirovljenika već ih samo zadržava na sadašnjoj razini, u odnosu na važeća zakonska rješenja koja u budućnosti umanjuju prava budućih umirovljenika. Stoga, uz ostale uvjete nepromijenjene, u slučaju usvajanja izmjena koje se predlažu referendumom, javni rashodi za mirovinski sustav za desetak godina neće biti smanjeni u iznosu u kojem bi bili smanjeni na temelju važećeg zakonskog rješenja. No, ta moguća ušteda države na budućim umirovljenicima nije planirana ni u jednom trenutno važnom dokumentu i ni jedna projekcija ili trenutna fiskalna veličina ne ovise o toj mogućoj uštedi.

Čak ni u Programu Vlade RH za mandat 2016.-2020. ne stoji ubrzavanje podizanja dobi već da će „Vlada omogućiti dostojanstveni život umirovljenicima… omogućavanjem dobrovoljnog ostanka na tržištu rada i nakon 65. godine“ (str. 29.).

Dodatak 2. Društveni teret mirovinskog sustava

Što se tiče društvenog tereta mirovinskog sustava, odnosno udjela mirovina u BDP-u, podnositelji zahtjeva smatraju kako postoje okolnosti i prilike u kojima se taj teret (koji trenutno nije pretjeran) u budućnosti može smanjivati, a pri čemu usvajanje referendumskih zahtjeva tome nije prepreka.

Naime, podatci HZMO-a pokazuju kako u Hrvatskoj dolazi do postupnog trenda produljenja radnog vijeka te usporavanja broja korisnika prijevremenih mirovina. Na kraju ožujka 2019. godine prosječan staž svih korisnika starosne mirovine bio je 32 godine i četiri mjeseca. Međutim, od tih korisnika, staž onih koji su mirovinu stekli prije 31. prosinca 1998. godine bio je 30 godina i pet mjeseci, a staž onih koji su mirovinu stekli nakon 1. siječnja 1999. godine je 33 godine i dva mjeseca. Staž onih koji su pravo na starosnu mirovinu stekli prvi puta u 2019. godini iznosi 35 godina i jedan mjesec. Navedeno se odnosi i na osobe koje su korisnici prijevremene starosne mirovine. Staž onih koji su pravo na takvu mirovinu stekli prvi puta u 2019. godini je 37 godina i šest mjeseci i neprekidno se povećavao. Isto tako, u posljednjih osam godina vidljivo je i usporavanje povećanja broja korisnika mirovina u odnosu na prijašnje razdoblje. U razdoblju od 2001. do 2010. godine broj korisnika mirovina godišnje se u prosjeku povećavao za 1,7 posto, dok je to u razdoblju od 2011. do 2018. godine palo na prosjek od 0,4 posto godišnje.

Također, u skupini umirovljenika po posebnim propisima postoji nešto manje od 30.000 trenutnih korisnika mirovina, čiji će se broj slijedom starosne dobi u nadolazećem razdoblju progresivno smanjivati (poput sudionika Narodnooslobodilačkog rata, pripadnika Hrvatske domovinske vojske od 1941. do 1945. godine, pripadnika bivše JNA itd.).

Podatci HZMO-a pokazuju i kako je trenutno 84 posto braniteljske populacije, a koja čini više od 60 posto ukupnih umirovljenika po posebnim propisima, staro više od 50 godina. S druge strane, podatci Ministarstva branitelja upućuju kako branitelji umiru u mlađoj životnoj dobi od opće populacije i to u prosječnoj dobi od svega 50,9 godina. S obzirom na navedeno, u nadolazećem desetljeću, a pod uvjetom da političkim odlukama krug ljudi koji imaju pravo na braniteljske mirovine ne bude značajno širen, moguće je očekivati smanjenje broja korisnika mirovina iz ove kategorije umirovljenika, a koja ujedno ima i relativno visoka mirovinska primanja.

Nadalje, podatci iz istraživanja Richarda Murphyja sa Londonskog sveučilišta pokazuju da zbog izbjegavanja poreza ili porezne utaje Hrvatska godišnje izgubi 3,5 milijarde eura (oko 26 milijardi kuna). Također, u Izvješću o poslovanju Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje za 2018. godinu (Zagreb, veljača 2019. godine) vidljivo je da HZZO po osnovi doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje i doprinosa za zaštitu zdravlja na radu ima nenaplaćenih potraživanja (od poslodavaca) 4.514.494.788 kuna. Kako, u pravilu, kad poslodavac ne uplaćuje zdravstveni doprinos ne uplaćuje niti mirovinski, može se zaključiti da postoji dug poslodavaca prema HZMO-u (uključujući i II. mirovinski stup) u iznosu većem od 6 milijardi kuna. U konačnici, povećanje iznosa koje poslodavac godišnje može neoporezivo isplatiti radniku (od prosinca 2018. sa 2.500 kn na 7.500 kn) doprinosi s jedne strane legalizaciji isplata iz „sive zone“, ali, s druge strane, bježanju iz područja plaća u područje neoporezivih isplata, što za posljedicu ima i manje „punjenje“ mirovinskog doprinosa danas, odnosno manje mirovine današnjih radnika jednom kada se umirove u odnosu na mirovine na koje bi imali pravo da se na ove iznose plaćao mirovinski doprinos.

Dakle, rezolutnije hvatanje u koštac sa sivom ekonomijom, odnosno borbom protiv neprijavljenog rada i isplate cijele ili dijela plaće “na ruke”, uključujući i uspostavu nadzora Inspektorata rada nad isplatom plaća u skladu s proširenim kolektivnim ugovorima, na što je obvezan prema Konvenciji MOR-a br. 81. o Inspekciji rada u industriji i trgovini, uređenja svih oblika rada koji imaju elemente radnog odnosa na odgovarajući način (poput stručnog osposobljavanja za rad za mlade i osposobljavanja nezaposlenih osoba kod poslodavca do šest mjeseci u organizaciji HZZ-a), regulirano korištenje studentskog rada (u uređenim zemljama studenti rade po ugovorima o radu – nepuno radno vrijeme tijekom školske godine, puno radno vrijeme tijekom ferija, a kod nas rade godinama po studentskim ugovorima prema kojima se plaća samo 5 posto mirovinskog doprinosa.

Procjena je kako ih godišnje radi između 80 i 100 tisuća) te ukidanje praksa stimuliranja poslodavaca kroz oslobođenje uplata doprinosa – svakako bi dovelo do povećanja uplata doprinosa.
Pritom, treba imati na umu i da Hrvatska ima stopu doprinosa za mirovinsko osiguranje od 20 posto te da većina razvijenih, ali i posttranzicijskih zemalja ima više stope doprinosa čiji se teret najčešće dijeli između poslodavaca i radnika. Prema podatcima iz Ageing Report-a u Sloveniji je ukupna stopa doprinosa 24,35 posto (8,85 posto poslodavci), u Litvi 25,3 posto (22,3 posto poslodavci), u Češkoj 28 posto (21,5 posto poslodavci), a u Mađarskoj čak 37 posto (27 posto poslodavci).

Također, na temelju podataka Eurostata za 2018. godinu, pokazuje se da bi Hrvatska ostvarila dodatnih 900 milijuna kuna uplata doprinosa samo da je imala stopu zaposlenosti dobne skupine od 55 do 64 godine na razini prosjeka EU. O potencijalima povećanja ukupne stope zaposlenosti, koja je jedna od najnižih u EU, ne treba ni govoriti. On je ogroman.

Dakle, čak i uz negativne demografske trendove, država s jedne strane može računati na smanjenje izdvajanja za određene kategorije umirovljenika u budućnosti, na vjerojatan nastavak postupnog, prirodnog produljenja radnog vijeka, a uz to na raspolaganju joj stoji i relativno velik prostor za učinkovitije ubiranje mirovinskih doprinosa što bi svakako popravilo financijsku sliku sustava međugeneracijske solidarnosti.

Osim samog djelovanja na učinkovitije prikupljanje prihoda iz kojih se mirovine isplaćuju, država ima odgovornost aktivnije i agresivnije djelovati i na demografska kretanja, prvenstveno ubrzane stope iseljavanja stanovništva posljednjih 5 godina te nisku stopu fertiliteta. I jedno i drugo je sa stajališta dugoročne održivosti mirovinskog sustava vrlo bitno, a država te probleme trenutno ne adresira na odgovarajući način. Zamjetan je nedostatak sveobuhvatnih mjera i politika koje bi poticale ostanak hrvatskih građana u Republici Hrvatskoj, koje bi stvarale poticajno okruženje za život i rad, stabilnost i sigurnost poslova, dostojna primanja, rast udjela poslova s većom dodanom vrijednosti, otvaranje novih radnih mjesta, povratak iseljenika, itd. Naime, odgovori na demografske i razvojne probleme leže najvećim dijelom u području radnih odnosa i socijalne sigurnosti uključujući socijalnu sigurnost u starosti.

I na kraju, ključ budućeg društvenog tereta mirovinskog sustava u najvećoj mjeri ovisi o rastu nazivnika, odnosno BDP-a, pri čemu država ima na raspolaganju brojne instrumente javnih politika kojima može snažno utjecati na ukupan ekonomski razvoj te trendove na tržištu rada i njima poticati kreiranje novih radnih mjesta koja će jamčiti veće plaće. Povećanje zaposlenosti i dobro plaćena radna mjesta trebali bi biti ključni prioriteti ekonomske politike svake vlasti i temelj povećanja mirovina i stabilnosti mirovinskog sustava.

U ime Organizacijskog odbora Inicijative 67 je previše:

Mirela Bojić, nacionalna koordinatorica